半岛平台生态环境的建议和对策

　　半岛平台生态环境的建议和对策充分发挥资源优势扎实有效提供服务——在全国中小城市生态环境建设实验区第五次工作会议上的报告(摘要)

　　全面落实科学发展观加快生态环境建设步伐——在全国中小城市生态环境建设实验区第五次工作会议上的发言

　　优化区域生态环境促进河西走廊和谐发展——在全国中小城市生态环境建设实验区第五次工作会议上的发言

　　随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。因此，环境政策也成为专家学者争相讨论的焦点，并提出了具有代表性的环境政策概念[1，2]。但总体上而言，环境政策是指国家在环境保护方面的一切行动和做法，包括环境法规及其政策安排。近年来，我国对生态建设高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了我国生态状况的改善。1992年联合国环境与发展峰会后，环境问题成为各国研究的重点，同时我国也加紧了环境政策的研究与建设。目前，我国现行的环境政策主要包括环境影响评价（Evaluation of Environmental Effects/Environmental Impact Assessments，EIA）、企业社会责任 （Corporate Social Responsibility，CSR）、各项环境经济政策以及各部门的规章制度等。为解决我国不断涌现的环境问题，国家和部门陆续推出了系列配套的环境政策。

　　在市场经济条件下，能够产生经济刺激或经济动力的政策和措施被认为是最有效的管理环境的方法[3]。其中生态补偿机制（Ecological compensation/ Payment for Ecological Services，EPS）被西方国家证明是一种比较完善的环境激励政策。我国也在一些省份做生态补偿的示范，以期找到适合于我国的生态补偿方式，充分发挥它应有的作用。另外，最近由几个非政府组织引进的环境政策-协议保护机制 （Conservation Concession Mechanism，CCM），从各地的示范项目结果来看，也是一项关系民生的环境政策。

　　下面就中国现行主要环境政策的内涵和沿革进行分析和研究，并把中国正在运行并取得一定成效的和今后将会大力推广的主要环境政策统一称为环境政策包 （Integrated Policy Package，IPP），这些政策在企业运行及项目运作时相互结合，互为补充。此项目在研究阶段的环境政策主要包括四个工具：环境影响评价、协议保护机制、生态补偿和企业社会责任。日常的企业行为中，这些政策将从各个方面约束企业对环境的影响程度。企业有投资和项目计划时，首先要想到的是要做环境规划。这是对项目区域资源和环境本底清查以及今后一系列动作行为的指南，项目无论大小环境规划是必要的。环境规划有了，最重要的还是对这个规划进行评价，评价规划的实施将对这个区域环境以及经济带来什么样的影响，怎样使这些影响减到最低，又采取哪些措施解决或是避免环境问题的出现？有了这许多的环境问题，当然就必须提出解决方案。生态补偿以及企业发挥社会责任这都是行之有效的保护措施，也是一种经济激励措施，再有就是近几年提出的协议保护机制，这是一种由NGO参与保护环境以及提高居民生活水平的解决环境问题的措施。这几种环境政策可以相辅相成，面面俱到地照顾到各个阶层的利益，促进和谐社会的发展。

　　环境影响评价（简称环评）是指对拟议中的人类的重要决策和开发建设活动，可能对环境产生的物理性、化学性或生物性的作用及其造成的环境变化和对人类健康和福利的可能影响，进行系统的分析和评估，并提出减少这些影响的对策措施。环境影响评价作为一项有效的管理工具有四种最为基本的功能：判断功能、预测功能、选择功能和导向功能。

　　2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，表明中国已经建立和形成了一套具有中国特色的环境影响评价管理的法律和法规体系。环境影响评价已经成为支持中国经济发展的重要手段，成为实施可持续发展的基本保证，是实现“以人为本”、促进人和自然协调发展的重要措施。此法所称环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

　　环评贯穿项目建设的整个过程，项目的决策链为战略―政策―规划―计划―项目[4，5，6]，因此环评存在于项目整个决策链中，战略环评则位于整个链条中的首位，可从源头上保护环境。战略环境影响评价（Strategy Environmental Impact Assessment SEA）简称战略环评，是对政府部门和战略性决策行为及其可供选择方案的环境影响和效应进行系统和综合性评价的过程，它先于工程项目的环境影响评价，为政府的政策、规划、计划的制定和实施及方案选择提供科学的技术支持[7，8]半岛平台。由此可见，战略环评是对政府政策、规划及计划（PPP，Policy Plan & Program）的环境影响评价，所以战略环评包括我国现在要求的规划环评，还包括国外已经有的（我国未来也可能有的）政策环评和计划环评等形式。其具体内涵是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中[9]。它是针对项目环评的缺陷而提出的。

　　生态补偿是指，国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程[10]。

　　目前，国际上与中国生态补偿涵义接近的有生态/环境服务付费（payment for environmental/ecological services）、生态/环境服务市场（Market for environmental/ecological services）和生态/环境服务补偿（Compensation for environment/ecology ），其实质是由于土地使用者往往不能因为提供各种生态环境服务（包括水流调节、生物多样性保护和碳蓄积等）而得到补偿[11]，因此对提供这些服务缺乏积极性，通过对提供生态/环境服务的土地使用者支付费用，可以激励保护生态环境的行为[12]，该措施还可以为贫困的土地所有者提供额外的收入来源，以改善他们的生计。上述概念中使用最广泛的是生态/环境服务付费（payment for environmental/ecological services，PES）[11]。

　　国际上所说的“生态（环境）补偿（Ecological/environmental compensation）”主要是指：通过改善被破坏地区的生态系统状况或建立新的具有相当的生态系统功能或质量的栖息地，来补偿由于经济开发或经济建设而导致的现有的生态系统功能或质量下降或破坏，保持生态系统的稳定性[13，14，15]。这与我国生态学意义的生态补偿比较接近，国内除了“生态补偿”，还存在“生态环境补偿”、“生态效益补偿”、“生态效益价值补偿”、“生态经济补偿”等不同表达方式。李文华院士等对生态系统服务功能付费和生态效益补偿两个相关概念在内涵上存在的交叉和细微差别进行了比较，指出针对我国的情况，采用生态效益补偿概念更为贴切[11，16]。

　　协议保护机制（也称特许保护）是指在平衡资源保护和经济发展，通过引入社会力量保护自然资源的一种创新机制[17]。协议保护机制由国家政府和专业的保护机构（非政府机构包括研究机构、公司、社区、或是其他相关团体）在协议的基础上建立起制度化合约关系；合约授予保护机构以保护生态为目的来管理国有土地的权利。在协议保护机制中，国家相关部门和当地的资源使用者同意保护自然生态系统，保护者或其他的投资者会按照预先协商的比例付给国家相关部门或是当地的资源使用者一定的费用。组成要素包括清晰描述保护活动的预期结果；支付给放弃使用资源的利益相关者的周期性偿付；使用保护协议履行衡量标准来监测和查证保护协议的实施[18]。

　　协议保护机制可加强大面积生态丰富地区的保护从而减少政府的财政和管理的负担，虽然他在多方面短期内无法决定对土地的长期利用规划，但是极具发展潜力半岛平台，可保护自然资源至少不被破坏，或者将国家自然保护区周边的地区保护下来。此机制20世纪70年代在美国得到共识，现已发展到秘鲁、圭亚那、哥伦比亚、墨西哥、危地马拉、哥斯达黎加、新西兰、喀麦隆、印尼等国。

　　联合国《全球契约（Global Compact）》中直接鼓励和促进了“企业生产守则运动”的推行，它要求加入的企业自觉遵守涉及、劳工、环保、反等领域的九项原则。世界银行定义CSR为，企业与关键利益相关者的关系、价值观、遵纪守法以及尊重人、社区和环境有关的政策和实践的集合，是企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。2003年世界经济论坛认为，作为企业公民的社会责任包括四个方面：（1） 是好的公司治理和道德标准，主要包括遵守法律、现存规则以及国际标准半岛平台官网，防范贿赂，包括道德行为准则问题，以及商业原则问题。（2） 是对人的责任，主要包括员工安全计划，就业机会均等、反对歧视、薪酬公平等。（3） 是对环境的责任，主要包括维护环境质量，使用清洁能源，共同应对气候变化和保护生物多样性等。（4） 是对社会发展的广义贡献，主要指对社会和经济福利的贡献。环境政策包4个工具的内涵 （图1）。

　　自20世纪60年始，环境保护成为世界各国关注的重点领域，项目环境影响评价逐渐成为各国环境保护工作中的重要组成部分[16]。1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，首次提出了“环境影响评价”的概念[19]。1969年，美国《国家环境政策法》提出战略环评（SEA）制度，指出“在对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中，均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”[16，18]。70年代中期，欧美一些国家开始把环评应用扩展到规划层次；80年代初期，又将环评提高到政策层次；到80年代末，战略环评开始得到世界范围的广泛接受。加拿大在1990年以《内阁指令》的形式，要求政府各部门在战略层次考虑环境因素，进行严格的环评，并成立了专门的环境评价局[16]；欧盟各国实施战略环评[20]的方式虽有不同，但都从不同程度上确定了战略环评的地位。

　　我国的环评大致可以分为四个阶段[21]：第一阶段为准备阶段（1972―1979年）。1972 年联合国斯德哥尔摩环境会议之后，我国开始对“环评”制度进行探讨和研究。1973年8月在北京召开的第一次环境保护会议拉开了环境保护的序幕。

　　第二阶段为发展阶段（1979―1986年），1979 年9月颁布了《环境保（试行） 》，首次把“环评”和基本建设项目实行“三同时”作为强制性的法律制度确定下来。我国的环评事业至此也进入稳定的发展阶段半岛平台。1981 年5 月颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》对“环评”的范围、内容、程序以及管理等做了具体规定，建设项目的环境影响评价开始有章可循。1982年第二次全国环境保护会议，成立了国务院环境保护委员会，环境保护被列为国家重点工作，成立国家环保局对环境问题统筹规划和管理半岛平台，促进了环境影响评价的更快发展。

　　第三阶段为完善阶段（1986―1990年），在国家环保局及各个部门的共同努力和关注下，环保事业日渐被提高到工作的每一个环节中，环境保护也日益的深入人心半岛平台。国家各部门不断的修改、完善和颁布环境保护以及环境影响评价的相关法规条文半岛平台，于1989年颁布了《中华人民共和国环境保（1989）》，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并对环评内容、程序、法律责任等作了修改和补充。

　　第四阶段为提高阶段（1990年至今），加强了国际间的交流与合作，吸取国际先进经验与教训，提高环境影响报告书的质量和作用，评价范围从工业项目的污染为主向生态评价发展，从项目环评提升到规划环评，把对环境的影响评估扩大到流域和区域范围。2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》中确定了战略环评的地位。该法明确要求对土地利用规划，区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环境影响评价，这是对我国环境影响评价制度的重大完善半岛网站半岛网址。

　　早在20世纪20年代，爱尔兰就采取分期付款的方式对私有林进行补助，这是早期生态补偿模型。直到20世纪80年代，生态补偿才在世界各国受到广泛关注，尤其是中美和南美地区已经有相关的EPS实践，主要体现在土地利用特别补助、环境调整税、水文环境服务付费、流域保护行为付费等生态补偿方式。

　　我国生态补偿的研究始于20世纪80年代对生态学意义上生态补偿的探讨和经济学意义上生态补偿的摸索（1992年以前）。1982年中国林业经济研究会就已开始探讨森林生态效益的形成问题，此后对森林生态效益补偿的研究只散见于各种期刊和书籍中。1987年张诚谦最早提出生态补偿的概念，到1989年中央政府才正式提出森林生态效益补偿政策 [22]。联合国环境与发展大会后，我国进入主动的基于环境损失赔偿的理论探讨阶段（1992―1998年），1992年原林业部邀请10个部位到13个省林区考察调研半岛网址，提出建立生态补偿机制；1998 年7 月1 日重新修改的森林法明确规定“国家建立森林生态效益补偿基金”[23，24]。随着生态保护的加强、生态工程的实施以及保护和发展矛盾的加剧，生态补偿涵义拓展到对生态环境保护者进行补偿，进入理论和实践相结合的阶段（1998年至今），并成为国内社会各界的热点问题。

　　从1998年以后，我国生态补偿研究进入了理论和实践相结合的阶段，研究领域也从完善森林和矿区的生态补偿，扩展到区域生态补偿、流域生态补偿、自然保护区生态补偿、生态工程（退耕还林（草）、退田还湖、退牧还草）生态补偿等各个领域。2001年开始试行森林生态效益补偿资金的管理和使用[22]。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。2007年8月24日，国家环保总局了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，一些地方，如浙江省率先进行了试验示范，积极探索实践经验。流域生态补偿的研究也被提上日程，首先出现在北京对上游河北地区的补偿，从2006年开始北京每年将落实2 000万元帮助河北治理密云水库和官厅水库上游的水环境治理，开启了流域补偿的新篇章。①

　　协议保护机制原产自南美，称为“特许保护”，20世纪70年代在美国首先实施。2001年秘鲁政府将特许保护写入新出台的森林法，亚马逊保护协会（ACA）成为秘鲁政府授予特许保护权的第一家非政府组织，世界上第一个真正的“特许保护协议”保护了340 000平方公顷国有热带雨林和流域。2000年，保护国际（CI）就开始在秘鲁和圭亚那的地方上做前期准备，制定可持续发展方案，做社区联络与调研，设立社区自愿保护基金来发展社区自己设计的保护计划，以替代长期以来原木砍伐作为收入的主要来源。2002年，秘鲁和圭亚那政府分别与保护国际（美国）签订了130 000 平方公顷和200 000 平方公顷森林的保护协议。2005年，全球环境研究所（GEI）将特许保护的项目引入中国四川。为使其更适合于中国的环境市场和社区发展的研究，引入“协议保护机制”的概念[17]，而且全球环境研究所对协议保护机制的试验、示范和推广工作取得了积极效果。

　　20世纪50― 70年代，企业的目标是自身的生存和利润最大化。对于企业社会责任的正式研究是由Howard R1Bowen 在1953 年出版的《商人的社会责任》一书引起的。这本书开创了现代CSR 研究的先河[25]。60 年代主要集中在CSR 的定义的研究上。70 年代关注CSR 更加具体的内涵[26]，但研究的中心已转到其他概念上，如企业社会责任响应（corporate social responsiveness） 和企业社会绩效（corporate social performance ，CSP） [25]。1976年，经济合作与发展组织（OECD）制定了《跨国公司行为准则》，这是迄今为止唯一由政府签署并承诺执行的多边、综合性跨国公司行为准则。2000 年该准则重新修订，更加强调了签署国政府在促进和执行准则方面的责任。20世纪80―90年代，企业运作开始关注环境问题，兴起于欧美发达国家企业社会责任运动，则包括环保、劳工和等方面的内容。20世纪90 年代至今，社会责任运动在全世界兴起。90 年代初期，许多知名品牌公司相继建立了自己的生产守则。1999年1月，在瑞士达沃斯世界经济论坛上，安南提出了要求企业家履行企业社会责任的“全球协议”，并于2000年7月在联合国总部正式启动。到2000年，全球共有246个生产守则，其中除118个是跨国公司自己制定的外，其余均是由商会、多边组织或者国际机构制定的“社会约束”性生产守则，主要分布于美、英、澳半岛平台、加、德等国。

　　20世纪90年代，企业社会责任理论进入我国学术界视野后[26]，多数研究者对此持肯定态度，整个社会也呼唤企业对企业职工、消费者、资源环境、政府、公共设施及慈善事业承担更大的社会责任。2002年，我国社会对企业社会责任的认识虽处于萌芽状态（仲大军），但社会内部已经产生了大量的企业社会责任的要求，只是对于如何履行企业社会责任和企业社会责任是什么还不是很清楚。因此，这一时期的许多外部理论都对中国产生了影响。2004年是我国讨论企业社会责任十分活跃的一年，企业社会责任的内容被探讨的越来越深入。2006年3月10日，国家电网公司了《国家电网公司2005社会责任报告》，这是我国企业的第一份企业社会责任报告。企业社会责任运动中，我国企业虽积极从事慈善活动，但对环境保护、劳工保障及权益方面认识不足[27，28]。

　　基于我国环境现状及环境管理提出的环境政策工具包，既包含了我国成熟解决环境问题的方法――环境影响评价，又包括正处于探索阶段即将成为我国治理环境问题具体措施的生态补偿、协议保护机制和企业社会责任。正如第2节所论述的，这三个机制在国外均有成功的案例，也证明了是适合于经济和社会发展的，必将在今后成为世界解决环境问题的主流形式。依据中国社会、经济和环境状况，建立适合于我国的环境政策体系是必要的，在这个政策体系中，环境影响评价、生态补偿、协议保护机制和企业社会责任是必不可少的，他们将贯穿于项目的前、中、后运作的各个环节。缺少任一个机制，项目都是不完善的，都存在着引发环境问题的隐患。环境政策工具包的形成，将构建综合调控系统[29，30]（如图2所示），有效地提高环境政策的综合效率。综合运用政策工具可以使政府、企业和公民积极合作，无论是在规范企业及个人环境行为上，还是在监督环境政策及法律的执行情况上，都会取得较好的效果。在环境政策的监督调控系统中，政府、企业、公民将是主体，他们不仅执行国家规定的环境政策，还监督环境政策的执行情况，总结分析经验教训，制定或修改相关的环境政策，使其更好的解决环境问题。

　　尽管我国的环境法律法规逐步完善，但是大都是政策行为，对于当下多元经济社会的企业、公民和非政府组织共同参与的生态环境保护活动，并没有过多的进行环境行为的立法规范。本文政策工具的选择从三方面考虑：一是政府出于国家和社会责任方面考虑，制定法律法规约束企业及公民的环境行为，属政府行为；二是企业可以在国家法律的基础上制定适合于本公司的企业社会责任标准，即企业行为；三是政府建立第三方协议保护环境的政策或指导意见，指导第三方（即非政府组织）与企业、公民合作保护环境的行为。制定环境政策的同时，也不能忽略经济的发展，在市场机制的作用下，环境经济政策显得尤为重要，它能激励公众保护环境的意识。

　　人类的任何活动无可避免的都会对环境产生一定的影响，生存的环境改变了，资源减少了，会影响到赖以生存的社区居民，经济利益的获取不能以剥夺当地人的生存条件来获取，因此在项目执行的过程中，需要就项目产生的影响提出解决措施，制定相应的代替生计，以保证当地社区的生产和生活。另外，由于上游河流、湿地、森林的保护，下游居民获得了清洁的水源，使得上游居民丧失了因开发而取得的利益权利，那么下游居民就应该补偿上游因此而损失的利益。这是生态补偿的两个方面，不但能从国家内部体现出来半岛平台，也能在国家与国家间体现出来，最显著的即是跨界流域的补偿问题，也是几年来国际间讨论最多的问题半岛平台官网。虽然没有较多的成功经验加以验证，但在个别的成功案例中证明，生态补偿对于保护环境也是行之有效的。因此，我国的环境政策选择中，生态补偿也应作为关键政策提出半岛平台官网，列入每一项工作的日程中，就像环境影响评价一样。

　　项目在刚刚计划时就应遵循四大步骤：第一步，环境规划是必不可少的；第二步，环境影响评价，无论大小项目都应该在做了环评后才能开工；第三步，提出生态补偿机制（或企业社会责任），实施方法等；第四步，在生态补偿机制的基础上，引入协议保护机制，在涉及到政府、企业和社区的项目中，引入非政府组织（NGO）参与管理和协调，以弥补政府、企业的精力不足和专业知识的不足。在经济快速增长的今天，经济的发展必然带来了环境问题以及资源的匮乏。据统计，2007年，我国国内生产总值年均实际增长9.8%，大大高于同期世界经济年平均增长3.0%的速度，这样大的增长给环境带来的压力就更大了，另据2007年环境状况公报显示，地表水污染形势依然严峻，七大水系总体为中度污染，近岸海域总体为轻度污染。①这不仅体现在国内生态环境变化上，也能在国外生态环境的变化上显现，例如频发的自然灾害现象。因此，企业在投资过程中应该注重环境保护，以保护中开发、开发中保护为原则，达到资源与环境的可持续利用，造福后代。

　　协议保护机制（又称特许保护）是一种保护费用由第三方付给政府和当地社区，用以支付由其所保护的森林或海洋产生的生态环境效益。这是一种直接补偿方式[31]，在资金的使用、应对复杂的权属关系和组织形式方面（如土地权属模糊），优于综合保护与发展项目（ICDP）等非直接补偿方式。从传统的经济学上来说，自然资源及环境保护应由政府负责，但事实上，由于资源与环境的外部效益及融资机制以及国际经验教训，在我国采取协议保护机制来管理和保护国有土地、资源是可行的。这属于一种经济激励措施，以提高当地社区居民的生活水平为主要措施，促使社区居民不对保护区内及周边的森林、水资源和生态环境产生极大的破坏，间接的保护脆弱的生态系统。

　　协议保护机制能为各地资源所有者增加保护动力，可依照保护成效，每年或定期支付补偿金来实现的。它不但可以保护不便于建立保护区的土地，例如私有土地或土著人的土地，还可以提供一个以保护为目的的真正的市场机制，保护当地的生物多样性或特定的动植物，推动社会力量参与保护，扩大保护面积，激励当地社区参与保护，提高保护的有效性，探索出新的生态补偿方式[17]。因此，在实施协议保护机制中，应考虑建立起一套激励的税收和金融政策，制定相应的实施细则和指南，加强管理和控制，以鼓励和倡导私有企业的社会责任感，树立对环境友好的良好企业公民形象。

　　这是一种新型的保护环境的方式，在我国已经有2―3家NGO在做此机制的研究与示范。目前所知的两家NGO为全球环境研究所和大自然保护协会，均在四川省设立相关项目，但是所应用的方法不同，也都相应的取得了一定的成效。这证明了这种机制在我国是可行的，并能达到了相应的目的。希望能把此机制作为一条款加进自然保护区法中，使将来的工作有法可依、成效显著。

　　政府政策中不但要有法律法规的约束，还要有激励政策，例如鼓励企业承担社会责任及环境责任。近年来，随着国际企业社会责任运动的发展，我国也积极投入到企业社会责任运动中，无论在国际的压力下，还是企业自身发展的需要，都要求我们把企业社会责任作为一项必不可少的环境政策。无论何时，企业在使用自然资源和社会资源时，都应该注意到其使用方式对环境产生的影响，积极采取应对措施解决或缓解其影响范围。这也是我们把企业社会责任选入环境政策工具包中的主因。建立企业社会责任规范，可以有效地约束企业过分强调利润目标、片面追求经济效益，而忽视甚至漠视所应承担的社会责任和环境责任，进而出现无视环保、浪费资源、污染环境的现象。同时，建立一系列的企业社会责任的监督机制、评价机制及奖惩机制等（如图3所示），促进企业关注自身的发展产生的环境问题，从而形成一种可持续的环境管理机制。

　　环境政策工具对企业环境改善有不同的激励程度，导致在开放经济的影响下，处于不同环境管理体制的企业竞争的优势不一。国际上，我国企业的环境竞争力明显落后于发达国家[32]，因此，要以环境保护和改善为目标制定环境政策。而环境政策工具包里的4个工具完全符合这项要求，是最利于我国企业发展及参与国际竞争的环境政策。不仅要推动企业建立社会责任和环境责任的管理部门，还要鼓励企业建立内部环境审计管理制度，加强企业对环境的关注度以及管理工作。

　　为保证长远利益半岛平台，切实保护生态环境，必须整合企业社会责任、环境影响评价、生态补偿机制、协议保护机制等已有的工具形成整体政策工具包，并把这些政策工具传递到国家政策层面上以及区域协议中，推动跨国企业的投资和金融部门的信贷，采用环境政策工具来规范其海内外的环境行为，促进其良性循环与发展。

　　1.跨国企业必须遵守国际环境保护公约和标准，并把我国的相关环境法律延伸到境外商业投资中，熟悉相关的国际协议和协定。同时，促使我国相关政府部门制定出政策工具包的概念以及相关规定，并积极与其他国家和组织开展双边会谈，以保证可持续发展及和谐社会的建设。

　　2.通过影响立法来指导我国海内外商业活动，在企业经济上继续有利可图的同时，确保项目建设注重环境保护和当地社区发展，维护区域生态平衡。同时，推动东道国也建立相应的法律法规，共同约束海外企业投资过程中的环境行为和社会活动。最终，升级为多边的区域协议，指导国家所有的外国投资。

　　3.推动战略的长期发展，结合我国民间社会团体，有效改善环境和促进社会发展半岛网址。在企业“走出去”的同时，中国的民间团体也跟着“走出去”，为我国企业在海外投资中的环境行为提供技术指导，居间调节社区与企业、政府间的关系，不仅使中国企业在政策层面上得到当地政府的信任，也使其在民间社会层面上得到认可和支持半岛网站。

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　　生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。

　　我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设半岛网站，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。

　　该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。

　　以总理为代表的党和国家的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。

　　该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期半岛网址。

　　1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展半岛平台，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六

　　六、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”半岛网站。

　　1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。

　　生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。

　　我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩半岛网站。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。

　　该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下半岛网址，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。

　　以总理为代表的党和国家的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。

　　该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源半岛网站，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期。

　　1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六六半岛平台、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”。

　　1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。

　　20世纪末，我国村镇生态环保进入到了工程化和国际化阶段。1991年6月颁布的第一部《中华人民共和国水土保持法》，是全国自然资源保规之一，用法律形式将水土保持工作固定下来。《中华人民共和国水土保持法》颁布后14个月，国务院颁布了《水土保持法实施条例》，同时，各省也先后制定并出台了配套法规，使《中华人民共和国水土保持法》贯彻执行进入到可操作阶段。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，为我国的村镇生态环境建设提供了明确具体的法律保障。

　　1993年国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，有25个省区约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。

　　1998年，长江流域的特大洪水和沙尘暴对环境造成巨大破坏，加上由于粮食的连年丰产等因素，促使国家最终启动了退耕还林工程。2000年中央2号文件将退耕还林列为西部大开发的政策要点之一，具有标志性意义的《退耕还林还草试点示范工作方案》实施。其中规定2000年在长江上游、黄河上中游14个省、区、市以及兵团进行退耕还林还草试点。同年国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》提出，退耕工作要明确责任，完善政策，健全种苗供应机制半岛网址，严格检查监督，确保质量。

　　这一时期，国务院办公厅批准并下发了国家发展计划委员会农村经济司的《我国生态环境建设》一文，对我国农村面临的生态环境问题做了深入细致的分析。我国世纪优先发展项目计划也将涉及改善生态环境的项目放于首位，如特别重视工业、农业发展及能源建设中的环境无害化技术与示范项目，优先安排环境污染控制、资源保护与持续利用方面的重大项目。期间，我国政府开展了一系列村镇生态环境保护工作，并取得了很大成就，如五大生态工程、灭荒工程、治沙工程、生物多样性保护、划定基本农田保护区、草地建设、小流域治理等。

　　进入21世纪，我国村镇生态环保工作得到了迅速发展。“十五”期间，先后印发了《全国生态环境保护纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把加强村镇生态保护和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。这一时期，自然生态恢复工作取得显著成效，村镇生态保护监管与执法工作得到加强。国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对村镇的生态监管与执法检查力度，村镇环境污染防治得到重视。国家环保总局先后印发了《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《规模化畜禽养殖业污染防治技术规范》，联合建设部颁布了《小城镇环境规划编制导则（试行）》，制定了《有机食品技术规范》和《国家有机食品生产基地考核管理规定（试行）》，会同商务部等11个部委联合印发了《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》，命名了一批国家有机食品生产基地。

　　“十一五”期间，我国大力开展村镇环境综合整治。加强农业面源污染防治工作，强化农产品产地环境监管，综合防治土壤污染，防治畜禽和水产养殖污染，实施“农村小康环保行动计划”，巩固推进生态示范创建工作。计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题，重点区域农村面源污染、规模化畜禽养殖污染防治措施得到有效落实；省、市、县、乡镇和村相应级别的生态示范创建活动深入开展，资源开发活动的生态保护监管能力进一步加强，公众生态保护意识得到提高，生态保律法规体系进一步完善，为人们在良好的环境中生产、生活提供坚实的生态安全保障。

　　综上所述，我国自成立以来，尤其是改革开放以来，党中央、国务院高度重视村镇环境保护工作，经过多年的努力，村镇环境污染防治和生态保护取得了积极进展，为我国农业的发展和农民收入的提高奠定了坚实的基础。今后，我国将继续以科学发展观为指导，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持以人为本、城乡统筹、以农村环境保护优化经济增长，着力推进环境友好型的农村生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障。

　　改革开放以来,我国的经济迅速发展,取得了举世瞩目的成就,国内生产总值已跃居世界第二。但骄人成绩的背后却是对环境的过度破坏,严重影响着社会的全面、协调和可持续发展。农村环境是整个社会环境的重要组成部分,然而受城乡二元结构以及传统的粗放式经济增长模式的影响,长期处于监管的盲区,遭受着严重的破坏。特别是随着农村城镇化的迅速推进,一些大型乡镇企业的涌入和规模化养殖产业的快速发展,又进一步增加了农村环境的负担,使本已污染严重的农村环境雪上加霜。

　　近些年来,党和国家政府采取了多项农村环境保护措施,加大了对农村环境的保护力度,为促进农村的生态环境建设做出了重要贡献。2007年,党的报告提出建设生态文明,保护和改善农村环境的目标和任务;特别是 2012 年,党的十报告中提出“美丽中国”的概念,并将“环境之美”视为建设美丽中国的基础,而农村环境又是整个社会环境的重要组成部分,所以新一轮的农村环境整治工作正在有序进行。

　　随着人们对农村环境的普遍重视,如何保护农村生态环境成为当前解决“三农”问题的首要问题。然而我国虽制定了大量的关于推进农村环境的政策与制度,但是在实施过程中却往往很难达到政策规划的预期,被经济或其他利益所支配,不利于农村环境的保护。鉴于此,建立健全专门的农村环境保护的法律法规势在必行,加强农村生态环境保护的法制化建设迫在眉睫。

　　农村环境与农民的切身利益息息相关,有效保护和治理农村环境是解决“三农”问题的关键。对农村环境保制建设课题的研究,在理论上和实践上都具有重要的意义,具体表现如下:

　　第一,有利于丰富社会主义和谐社会理论。农村的全面、协调、可持续的发展是构建社会主义和谐社会重要组成部分,只有不断缩小城乡差距,实现农村与城市的相互协调发展,农民和市民共享发展成果,才能从根本上贯彻和落实科学发展观,体现社会主义制度的优越性。从总体来看,当前我国的农村环境是基本健康和稳定和谐的,但是一些局部地区破坏严重,已成为影响地方经济发展的不利因素,甚至还严重威胁着农民的身体健康。在这种环境背景下,从法制建设的角度来探索实现农村环境保护的目的,实现人与自然的和谐相处是具有重要意义的。

　　随着国家对“三农”问题的普遍重视,农村环境问题也成为国内学术界探讨的焦点话题,在关于农村环境的法制建设问题上也进行了一定的理论探索。

　　唐刚的《我国农村环境保护的法律问题》,在分析现行农村环境保护制度所存在的问题以及产生缘由的基础上,从健全政府管理体制与环境监督机制、完善法律和法规体系、保障农民的环境知情权与参与权半岛平台、完善法律援助体系以及建立政府驱动与公众参与相结合农村环境保护机制五个方面提出了农村环境保制建设的途径;邹荣在《健全完善环境保护制度研究》,从现阶段环境保护规划理念、国家环境保护体制、环境保护地方制度以及公民参与状况四个方面进行分析,提出了健全和完善社会保障制度的建议对策。李彦玲和李延华在《农村环境保护与农村经济发展良性循环机制探索》一文中,针对当前农村经济发展过程中面临的严峻问题,从建立农村环境保护与农村经济发展良性循环机制进行探索,提出了建立和完善关于农村环境保护的法律体系、加强政府对农村环境的综合治理、多渠道增加对农村环境保护的资源投入、加大文明生态村建设的投入与普及力度等方面的建议。杨永芳的《解决农村生态环境问题的法制对策》等文章也从如何加强农村环境保护治理工作提出了各自的观点,为本文的深入研究提供了大量的可借鉴性资料。吉林大学硕士研究生王迪新的硕士论文《我国农村环境保制建设问题研究》中,结合当前我国农村环境保护制度中的《中华人民共和国环境保》的实施状况,从四个方面提出了完善我国农村环境保制建设的构想与建议。此外,还有部分学者专门从经济手段、行政监管、立法执行等视角提出了健全我国农村环境保律体系建设的主张,对本文深入探讨农村环境保护的法制建设提供了有价值的理论参考。

　　国外关于农村环境保护问题的研究,大多是与农业经济发展和生态农业发展联系在一起的,从国外经验来看,美国联邦政府较早的将重视农业发展与生态环境保护结合在一起,较好的保护了农村环境。与之相对应的,国外关于农村环境保制建设的相关研究也主要体现在加强对农村环境的管理、发展农村循环经济与完善基本的农村生态安全法律制度体系方面。第一,对农村环境的管理。德国部分学者认为,中央和地方政府肩负着环境管理的重任,以环境因子外部性的特点,要合理划分环境政策的制定标准和实施方案,以此为农村环境保护提供法律保障。第二,在发展农村循环经济上。韩国学者从国家新村建设的视角出发,提出通过加快新村建设的途径促进农村环境保制建设的建议,实现农村经济建设与农村环境保护建设的同步进行,此外,韩国学者还主张通过环境相关政策与经济政策、农业发展政策、资源开发政策共同作用,推动农村经济的循环模式。第三,在完善基本的农村生态安全法律制度体系上,日本学者从日本较为完善的环境保律制度出发,对健全农村环境的侵权损害赔偿制度和环境公益诉讼制度进行了深刻剖析,构建以《环境基本法》为核心的农村生态安全法律制度体系。总之,由于各个国家的学者根据各自不同的农村环境的状况,从国家的发展实际提出了相应的农村环境保护的法制建设的建议,为各国的农村环境的治理与维护提供了坚实的法律保障。

　　加快农村环境的法制建设 ,只有明确涉及农村环境法制建设的一般含义和主要内容,并从加强农村环境法制建设的重要性出发,才能有针对性地提出加强农村环境法制化建设的建议。本章主要对本研究涉及的农村环境法制建设的理论基础与重要性进行系统阐述。